今天是：
2023年6月29日，国务院常务会议讨论并原则通过治安管理处罚法(修订草案)，决定提请全国人大常委会审议。自2005年8月28日通过并经2012年10月26日一条微小修正，共计实施近二十年后迎来首次大修。2023年8月28日，修订草案提请十四届全国人大常委会第五次会议初次审议，2024年6月28日十四届全国人大常委会第十次会议审议了修订草案二审稿。
该法第九条规定的是治安调解的内容，本次一审稿与原法相较并未有改动，修订草案二审稿之中方才增加两款分别作为本条第一款、第三款，原条文整体移作本条第二款，本条由一款变更为三款，全文如下：第九条 办理治安案件应当加强调解工作，注重教育和疏导，促进化解矛盾纠纷。对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。对属于前款规定的调解范围的治安案件，公安机关作出处理决定前，当事人自行和解或者经人民调解委员会调解达成协议并履行，书面申请经公安机关认可的，不予处罚。这个修订具有很深的用意，其中包含着对社会治理体系和治理能力现代化的期许，也是试图为治安调解工作打开更大的局面。如其中第一款内容过于笼统，不具有太多实操性，第二款也存在表述和功能缺陷，而第三款也缺少程序性保障，且与第二款具有一定矛盾之处。仅作如此修订，修法目的可能无法达到预期。
笔者认为，只有从根本上彻底厘清公权、私权的边界，并随着时代进步将公民自治提高到更高水平，从程序上确保“调和”(公安机关及其人民警察调解、促成和解以及当事人自愿和解等方式，高度概称为“调和”)落地，方能达到最终目的。
从某种意义上讲，治安管理处罚法是距离老百姓最近且起到承上启下作用的法律，民事纠纷以自治为原则，刑事违法犯罪一般人也轻易不会涉及，但是治安管理处罚，一般人就是想绕也不一定能绕开。这就像是一张大网，只要你在社会关系之中与公私各方打交道，即便是动个手甚至是动个嘴，即便有时候不是故意为之，甚至自己认为见义勇为做个好人好事，都有可能涉及治安管理问题。笔者在审理治安处罚类行政纠纷案件时，特别是涉及双方或者多方民间纠纷而导致的罚款、拘留案件时，发现存在一些问题，主要表现在公安机关及其人民警察做调和工作能力水平有待提高，不能实质化解矛盾纠纷进而导致复议、诉讼案件衍生甚至导致各方矛盾冲突升级。经过慎重思考，笔者建议全面科学修改该法第九条，建议参考条文为：第九条应当坚持和发展新时代“枫桥经验”，做好调解或者促成和解等(以下简称调和)工作，注重教育和疏导，促进化解矛盾纠纷，促使调和成为公民自愿和社会自觉的解纷方式，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，降低解纷成本，提高解纷效率，化解社会矛盾，促进社会稳定。参与或者接受调和工作，属于公民的法定权利，应依法受到保障。公安机关及其人民警察应当努力创造各项条件促进公民行使调和权。调和应当坚持依法自愿原则，任何机构和个人不得非法强迫组织开展，亦不得非法阻挠调和，否则应当追究相关责任。除法律、法规等规定不能调和以及严重违反公序良俗等不宜调和的案件外，均应先行调和，实现“应调尽调、应和尽和”。
对于无过错或者过错不明显一方，或者对方过错明显的，抑或是因为法律知识欠缺、一时意气用事，暂时不愿意接受调解的，可以予以法律释明，给予考虑时间和时机，但不能因此减损其正当权益。对于因民间纠纷引起的违反治安管理行为，公安机关应当优先调和处理，有下列情形之一的，应当先行调和，并将相关情况记录在案：(一)情节较轻或者适合先行调和的;(二)各方均有调和意向的;(三)一方提出调和意愿，其他方未明确反对，或者各方均不明确反对调和的。经过公安机关及其人民警察劝说、教育或经交换意见后，对各方当事人均明确反对调和，或者其中一方当事人明确反对调和的，公安机关可以根据实际情况不再组织调和，并将相关情况记录在案。经依法调和，当事人对处罚、赔偿、谅解等情况达成调解、和解协议，对不存在必须处罚情节的，应当不予处罚。调和可以根据实际情况，组织当事人的单位、家属、朋友、辩护人、诉讼代理人等适合参与的人或者法定的组织等参与。调和前应当及时依法做深入细致的调查取证工作，以查明事实、收集证据、分清责任。如案情特别复杂、争议特别巨大、情节特别轻微或者争议问题特别琐碎无必要深纠的，又在短时间内无法查明真相，可以根据当事人意愿搁置案件部分事实，但明显影响治安处罚的从重、从轻等法定情节除外。对符合调和条件，正式进入调和程序，经公安机关负责人审批，案件调和时间可以不计入案件办理期限，但扣除时间最长不超过一个月。调解达成协议或者当事人之间达成和解协议等，应当制作调解书或者收取和解协议存档。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。
可根据实际情况将上述条款拆分作几条表述，另应同步修改《公安机关治安调解工作规范》。修改理由如下：治安调和工作是一门艺术，其基础逻辑在于公民自治权利和政府管理权力的边界问题。根据宪法第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的规定，当事人在一定范围内有权选择解决争议的方式。刑事诉讼法第二百八十八条也规定了因民间纠纷引起，涉嫌刑法分则第四章、第五章规定的犯罪案件，可能判处三年有期徒刑以下刑罚的公诉案件，犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪，通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人谅解，被害人自愿和解的，双方当事人可以和解。经过多年的实践，各项法律以及相关规范均对调和工作内涵外延、方式方法等进行了有益的拓展和提升，但是实践中，有的公安机关及其人民警察对此理解仍然不深不透、贯彻不力，不能有效满足治安管理实践要求，促成社会治理体系和治理能力进一步现代化。必须下大力气在治安处罚领域实现调和用于定分止争、优化管理的巨大作用。一是要将调和权作为公民的基本人权、基本权利对待，给予公民更大自我管理的空间，将选择权和否决权更多地交给当事各方，优化公民权与管理权的关系。二是要将调和确定为社会治理的基本政策和治安管理处罚法的基本法律原则，加大力度鼓励各方力量参与调和，并且促成民事纠纷化解与治安管理的有效衔接。三是让人民警察免除疑虑，放开手脚大胆依法调和，但同时强调对违法调和包括强迫或者阻挠调和的，应当严肃追责。四是该法的修改应当与最新的司法政策相协调，如2024年12月23日最高人民法院印发了《关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》，将调解作为化解矛盾纠纷优先和基本原则予以确定。
(作者单位：云南省高级人民法院)
