晋察冀抗日根据地调解制度的立法及实践

　
　图①：1942年发布的《井陉县政府令》，其中规定颁布《晋察冀边区行政村调解工作条例》，凡此前与该条例有抵触的规定即行废止。

　　图②：《井陉县政府令》所附的《晋察冀边区行政村调解工作条例》部分内容。河北省井陉县人民法院提供

　　晋察冀抗日根据地是中国共产党开创的第一个敌后抗日根据地，被中共中央和毛泽东同志誉为“敌后模范的抗日根据地及统一战线的模范区”。在抗日战争和革命法治建设的过程中，晋察冀抗日根据地积累了宝贵和丰富的实践经验。其中，调解制度的立法及实践是中国共产党对基层社会矛盾和纠纷进行法治路径治理和化解的集中体现。

　　晋察冀抗日根据地调解制度的形成背景

　　“七七事变”后，在华北敌后战场，以共产党为主体的游击战争上升到主要地位。1937年11月，晋察冀军区正式成立，聂荣臻任军区司令员兼政治委员，这标志着晋察冀抗日根据地的初步形成。在抗日民族统一战线理论及策略的指导下，1938年1月10日至15日，晋察冀边区军政民代表大会召开，遵循民主原则，选举产生了晋察冀边区临时行政委员会（后更名为晋察冀边区行政委员会）。晋察冀抗日根据地是中国共产党领导的地方抗日民主政权，执行的是中国共产党独立自主的建政理论，践行的是革命法治建设理论与政策。

　　在严峻而艰苦的战时环境中，在抗日民族统一战线理论及策略的指导下，工人、农民、爱国抗日的地主、资本家等社会各阶层在根据地共存，但各阶层之间的社会地位、相互关系以及利益结构在这一阶段发生了巨大变化，根据地内部的社会矛盾错综复杂。在此背景下，如何高效务实解决纠纷是晋察冀边区政府需要考虑的重要问题。为此，晋察冀边区政府在基层政权建设中颁布了多项与调解相关的法律规范并大力实践和推广，有效缓和社会矛盾、维护社会秩序、保障群众生活。

　　晋察冀抗日根据地调解制度的立法建设

　　调解是指在双方发生纠纷时，由第三方出面主持，依据一定的规范，用说明、教育、感化等方式劝解、说和，使双方当事人能够互谅互让，协商解决纠纷，以实现息事宁人、维护社会安定与和谐的目的。

　　1939年1月，晋察冀边区政府发布《晋察冀边区行政委员会关于村选举的指示》，其中第二条规定，村公所下设调解委员会，“负调解村民争执诉讼之责”。1943年1月，晋察冀边区行政委员会主任委员宋劭文在向晋察冀边区第一届参议会所作的《晋察冀边区行政委员会工作报告》中提到，虽然“在人民已发生纠纷时边区的政权依法公平裁判”“但打官司究竟是不得已的事，关于民事和轻微的刑事，还要尽量让大家由本村人说合调解。早在民国二十九年，各地村公所都设置了调解委员会，说合了不少事情”。由此可见，晋察冀抗日根据地在建设初期，主要依靠地邻亲友等进行调解，这一时期的调解是对地方传统调解文化的法律确认。

　　随着政权的逐步稳定，晋察冀抗日根据地调解制度逐步走上法制化道路。1942年4月，晋察冀边区政府颁布了《晋察冀边区行政村调解工作条例》，由村公所下设的民政委员会负责调解工作，确立了调解的基本原则、程序和效力，提高了调解的效率和公正性，使调解过程更具合法性和权威性，调解工作开始走向正规化。

　　随着抗日战争形势的变化，晋察冀边区革命法治建设不断深入与完善。1944年5月，晋察冀边区政府公布了《晋察冀边区行政委员会关于改进司法制度的决定》。6月，公布了《晋察冀边区行政委员会关于加强村调解工作与建立区调处工作的指示》和《晋察冀边区行政委员会关于区公所调处案件的决定（草案）》，规定村调解机构主要解决邻里间的民间纠纷，经村调解不成时，由区进行调处。如果当事人不服区调处，可以依法提起上诉或请求复裁。

　　抗日战争期间，晋察冀抗日根据地调解制度的立法建设得到了持续不断的发展。初期，调解制度只是村政建设的一个组成部分；政权稳定后，晋察冀边区政府对行政村调解制度进行了专门立法；随着政权的发展壮大，调解制度得到了体系化、层级化发展，纵向上实现了村、区、县调解的联动，横向上实现了调解和仲裁、诉讼的衔接。从立法技术上来看，晋察冀抗日根据地与调解制度相关的立法条文不多，语言通俗易懂。虽然立法的学理性不强，但从体系性及逻辑结构上看，较为全面地覆盖了调解的基本原则、管辖权范围、调解程序及相应的法律效力等内容。

　　晋察冀抗日根据地调解制度的实践特点

　　晋察冀抗日根据地的调解制度较好融合了中国共产党民主平等的革命法治理念与根据地重视调解息讼的法律文化传统。

　　调解遵循自愿、合法和公正原则。自愿原则是指调解过程强调自愿性，确保当事人自愿接受调解，调解成立书的内容、执行等均基于当事人的真实意愿，而非外力强迫。如果出现故意拖延，或在逾期后仍未进行调解或未制作调解成立书的情况，当事人可向县司法机关起诉，县司法机关不得以无调解成立书为由不予受理。合法原则是指调解的内容、过程必须遵守晋察冀边区新民主主义法律法规、政策，符合公序良俗。公正原则是指调解人由当地公认的公正人士担任，并应在调解过程中保持中立，保证调解的公正性。这些原则确保了调解的有效性与公正性。

　　调解组织形式具有鲜明的革命性。在晋察冀抗日根据地，调解组织建立的目的是维护抗日民主政权和推动社会进行新民主主义性质的建设和改造。调解组织是在中国共产党的领导下形成的，不仅包括传统的民间调解组织形式，还创造性地组织群众团体、区村干部参与和帮助调解。在实践中，不同的调解人员在调解中发挥着不同的作用与功能。其中，村公所下设的民政委员会具有法定调解职能，一般纠纷的调解主要由其主持会议，听取双方陈述，并提出解决方案。在此过程中，村公所的干部和当地公正人士可以提供帮助；区级以上政权和群众团体干部可以通过主动或受邀请的方式参与调解。虽然这种制度安排有利于多元有效地化解纠纷，但由于这些调解组织和人员的知识结构多为党的政策文件和地方性经验知识，法律专业知识相对缺乏，因此，晋察冀边区政府要求所辖各县司法处定期派出司法工作人员，通过巡回审判制度协助区调处与村调解工作，将化解民间纠纷、宣传法律政策和积累司法工作经验相结合，形成调解工作的良性循环。

　　调解的案件类型丰富多样。晋察冀抗日根据地调解包括民事案件调解、一般刑事案件调解、特刑案件调解和违警案件调解。民事案件调解主要包括债务、物权、亲属、继承等。一般刑事案件调解的范围仅限于轻微刑事案件，如普通盗窃、轻微伤害、通奸及赌博等，涉及严重犯罪行为的刑事案件不包括在内。特刑案件调解是指特种刑事案件中的一些较轻微的罪行，如破坏坚壁财物惩治办法中的轻微罪行，由区公所调处。违警案件调解主要是指“已在公安局涉讼的妨害他人身体财产”的案件，“酌量情形可以在未判决或判定前，征得涉讼者之同意，或应其请求，发交村公所限期调解”。

　　调解程序简洁便民。调解程序开始于当事人向村公所或民政委员会提出调解请求。调解首先在村级组织进行，若调解不成，可递交至区调处。调解过程中，需邀请公正人士及村干部参与，确保调解过程的透明性和广泛的社会支持。调解期间限定在七日内，若涉讼案件需要更长时间，可适当延长，但延期次数有限。调解以双方当事人同意为前提。调解成立时，应制作两份相同的调解字据，由双方当事人各执一份，并由双方当事人和至少两名调解人员在上面签名盖章或捺印。调解成立的记录具有强制执行效力。《晋察冀边区行政委员会关于加强村调解工作与建立区调处工作的指示》指出：“调处结果除当事人依照限期声明不服的以外，即和已经确定的判决有同样效力，可以强制执行。但调处不同于审判和仲裁，不服调处的案件，经县审判或仲裁仍应做（作）为第一审或第一仲裁，当事人如有不服，仍可依法上诉或请求复裁，不因曾经调处而受限制。”

　　晋察冀抗日根据地调解制度的经验启示

　　中国共产党的领导是晋察冀抗日根据地调解制度得以建立和不断发展完善的力量之源。贯彻抗日民族统一战线策略是坚持中国共产党的领导在战时环境下的具体体现。晋察冀抗日根据地实施的调解制度集中体现了对现实矛盾、基层治理的深刻理解，兼具灵活性和实用性。中国共产党在调解制度的实践过程中逐步扩大了在农村地区的影响力，为后续社会改革和土地改革奠定了基础。

　　晋察冀抗日根据地调解制度是中国共产党革命法治理念与地方传统法律文化相结合的集中体现。从调解实践来看，纠纷的解决是在尊重当地风俗习惯的基础上，遵循自愿、合法、公正等原则，由抗日民主政权中的区村干部、群团组织以及县司法处司法工作人员进行实际的调解工作，在此过程中，代表着新民主主义政权建设力量的调解人员通过向群众解释党的法律政策及其蕴含的社会公正和平等原则，维护群众切身利益、促进纠纷化解，有利于中国共产党抗日民主政权相关政策的深入宣传，促使群众的法律观念发生转变。

　　调解是我国独创的化解矛盾、消除纷争、促进和谐的纠纷解决方式。抗日战争时期，在中国共产党的领导下，晋察冀边区政府对调解制度的探索取得了丰硕成果，初步建立起规范体系，并取得了较好的实施效果，在司法资源匮乏的不利条件下有效缓解了基层社会矛盾，维护了抗日民主政权与基层社会秩序，对人民调解制度的建立及当代调解制度的发展与完善、基层社会治理的法治化建设具有重要的启示意义。

　　【本文系《晋冀鲁豫抗日根据地司法档案文献整理与研究》（课题编号：SXGMWW2024007）的阶段性研究成果】

　　（作者单位：山西大学法学院）