今天是：
现行行政诉讼法将“解决行政争议”确立为一项立法目的。然而，司法实践中行政案件上诉率、申请再审率长期高位运行，部分行政案件情况较为复杂、矛盾较为突出，长期难以化解，导致程序空转、案结而事不了，不仅增加当事人讼累，浪费司法资源，而且严重削弱法治公信力和威慑力。党中央对人民法院在审判工作中加强行政争议实质性化解提出明确要求。2025年2月8日，《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》明确提出，要加强行政争议实质化解，强化司法审判对依法行政的支持、监督作用，促进行政机关提升依法行政能力，维护行政相对人合法权益。老百姓到法院是为了解决问题的，绝不是来“走程序”的。程序合乎规范，同时能实质解决问题，案结事了，才是诉讼的目的、才能体现诉讼的价值。最高人民法院高度重视实质性化解行政争议，会同最高人民检察院、司法部牵头建立行政争议预防与实质化解“3﹢N”工作机制，作为源头预防行政争议的有益探索，已经成为创新行政争议实质化解模式的重要抓手。根据最高人民法院公布的2025年司法审判工作主要数据，“在行政一审案件收案数量上升的情况下，行政二审案件、申诉申请再审案件收案数量同比下降，行政审判‘上诉率高、申请再审率高’问题得到持续有效破解”。“十五五”规划纲要明确提出，“完善实质性化解行政争议机制”，对人民法院实质性化解行政争议提出了新的更高要求。以此为根本遵循，笔者认为人民法院应当立基于现有工作机制基础之上，在信息对称、实质参审、裁判认同等三个维度对实质性化解行政争议机制进行完善。
首先，在信息对称维度，借以正当程序构建诉讼两造信息沟通对话机制。实践中，信息不对称往往是行政机关与行政相对人之间发生行政争议的重要诱因之一。在进入诉讼程序后，如果两造所掌握的信息差距得不到足够补救，又会衍生对司法裁判的不信任，最终导致上诉、申诉。如此，有效避免和控制行政诉讼高上诉率的关键即在于建立行政机关与行政相对人的信息沟通对话机制。一方面，在行政机关层面，严格遵循法律规定的正当程序作出行政决定。从信息论的角度看，行政正当程序本质是行政机关向行政相对人发送信息的工具。具体包括三个方面：其一，事前“信息公开”，主动告知足够的信息。除法律规定不得公开内容外，行政机关均应主动向行政相对人公开被处理事项及其法律依据(特别是行政规范性文件)和事实状态等，均应事先在合理的时间内向行政相对人进行充分的告知。特别是对行政相对人的合法权益产生不利后果或者实质影响的，均要求说明理由。其二，事中“信息对话”，依法听取并交换意见。行政机关作出行政决定均应与行政相对人进行充分的信息沟通，确保参与各方信息的最大对称性，特别是对相对方合法权益产生实质不利影响的，都要求听取其陈述和申辩意见，对于影响程度较大的，还应当依法组织听证。其三，事后“信息纠正”，为信息错误提供救济。为了防止行政行为错误，允许当事人在合理期间内提出异议，或者由行政机关进行自我纠错，其中，对于已经造成行政相对人合法权益损害的，除进行信息纠正外还应当依法进行赔偿或补偿。另一方面，在受案法院层面，充分传递并有效交换诉讼两造掌握信息。信息不对称是诉讼两造争议的诱因，诉讼两造所掌握信息能否充分传递和有效交换则决定了纠纷能否得以实质化解，并最终决定行政诉讼是否进入上诉审程序。如此，实质性化解行政争议有赖于诉讼两造信息的充分传递和有效交换。这就要求受案法院在诉讼中首先即是要充分了解行政相对人提请诉讼的真实目的和利益诉求，以及作为被告的行政机关对涉案行政事项的处理方式和态度。在此基础上，再行组织诉讼两造进行充分的信息交流和对话，对于行政决定错误或者存在瑕疵的，可以向行政机关发送自我纠错建议书，推动错误信息及其产生的不利后果及时得到纠正;对于行政决定正确的，推动出庭应诉的行政机关，进一步围绕行政行为的合法性、正当性进行解释说理的任务，通过执法信息的充分释放寻求原告的理解和配合。
其次，在实质参审维度，行政机关实质参审诉讼程序并进行自我纠错。一方面，完善行政机关负责人出庭应诉的配套机制，确保其出庭应诉对于实质性解纷的效果。一是建立行政相对人申请启动“一把手”出庭应诉制度。秉承“实质化解决行政争议”之价值界定，赋予行政相对人提请行政机关“一把手”出庭应诉的权利。二是建立院、庭长主审制度。行政机关负责人参审的案件原则上应当由更具丰富审判经验和庭审驾驭能力的院、庭长担任主审法官。三是建立独立陈述意见制度。增加行政机关负责人独立陈述意见程序，在法官引导下行政机关就行政机关执法情况及其依据、起诉人的诉求及案件处理方案等独立发表意见。四是拓展行政机关负责人出庭应诉公开和评价方式。在向人大报告和政府通报的基础上，积极向党委汇报出庭应诉情况及其效果、存在的问题及意见建议等并争取支持。在向社会公开的方式上，要兼采“过程公开”和“结果公开”两种方式。另一方面，建立行政机关自我纠错建议制度，推动引导行政机关在诉讼中自行纠错。根据行政诉讼法的相关规定，行政机关在诉讼中均有权纠正错误的被诉行政行为。在诉讼过程中，受案法院可以向作为被告的行政机关发送行政机关自我纠错建议书，推动和引导行政机关纠正错误或者瑕疵行政行为。通过行政机关的自我纠错及损害赔偿或补偿，从根源上彻底解决涉诉行政争议，反映在诉讼程序上则是上诉审的终结。这里需要注意的是，行政机关在诉讼中进行自我纠错应当依法审慎进行，具体来讲包括三个方面的要求：一是以行政行为的错误或瑕疵是否足以影响实质处理结果为基准确定撤销等纠错方式。二是严格依照法律规定的程序进行自我纠错。三是应当有充分的事实依据且应保持纠错后决定的稳定性。
最后，在裁判认同维度，强化释法说理及裁判结果生成后的司法延伸服务。从当事人对裁判结果认同的角度来说，受案法院应当强化释法说理及裁判结果生成后的司法延伸服务。其一，增强裁判文书的论证说理。对裁判文书的论证说理要求办案法官明确、充分、恰当阐明裁判结论的形成过程和正当性理由。如此，法官在借以证据材料采信并明晰案件事实的基础上作出法律判断后，应当围绕事实认定和法律适用等进行充分的论证说理。在事实认定层面，法官应当明确且充分回应当事人的诉求主张、举证目的和质证异议等，要以法律关系的构成要件为指导，在证据的支撑下抽象概括事实要素，分析认定案件性质。在法律适用层面，法官应当遵循“三段论式”演绎推理模式，将作为“三段论”中“大前提”的法律规范与作为“小前提”的待决案件事实进行对照，将案件事实成功涵摄法律规范之下，得出“抽象—具体”的法律评价，将抽象的法律规范转化为判决结果，其中涉及法官对规范和行为的确认，以及对相关法律适用的解释，对所适用法条的具体内涵法官亦有必要进行说明。其二，做好判后答疑工作。判后答疑工作蕴含的深层意义是强化法官的司法公正理念，真正实现争议实质解决。判后答疑是对裁判文书说理的补充，法官以裁判文书为基准，针对当事人对判决中审理程序、事实认定、证据采信和法律适用等的疑惑与不解进行解答释明，将法言法语转化为浅显易懂的生活语言，确保当事人能够全面理解判决内容及依据，准确评估案件诉讼(上诉)风险，做到理性维权。其三，延伸司法职能并推进落实。受案法院在作出生效裁判后，应当针对行政审判中发现的执法不规范问题发送司法建议，特别是要加强与行政机关的良性互动，通过召开座谈会等方式，全面深入地沟通讨论存在的执法程序性和实体性问题，对如何提升行政执法专业性和规范化进行现场法律指导，在送达司法建议书的同时亦可以宣讲行政诉讼典型案例及司法审判白皮书，分析行政案件的审理原则、法律适用和裁判理由等，明晰行政机关败诉的原因及相关诉讼风险防范措施等，最大限度地监督和支持行政执法工作。
(本文系教育部人文社会科学规划项目“司法价值判断的类型、适用和确定性研究”(25XJA820002)的阶段性成果)
(作者系西南政法大学行政法学院博士研究生)
