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今年5月12日是第17个全国防灾减灾日，其主题是“人人讲安全、个个会应急——排查身边灾害隐患”。历史一再提醒我们：法律助力防灾减灾是跨越时空的永恒命题。自西周制度化的“荒政十二条”到清代较完备的救灾法律体系，古人用法律制度应对自然灾害的智慧，为现代应急法治提供镜鉴。
救灾法律的历史演进
清代，救灾法律的发展与王朝兴衰同频，阶段性特征十分明显。
清代前中期是救灾法律奠基、发展与完善时期。历经长期战乱，为了稳定统治秩序，清政府十分重视农业生产的恢复和发展，救灾救荒是施政重点之一。顺治时期在继承前代救灾法律基础之上，确立了报灾时限等制度。康熙、雍正时期着力解决规范救灾程序、量化救济基准和明确官员责任等问题，极大提高救灾效率和效果。乾隆时期，政治日趋稳定，国力日渐强盛，救灾法律在细化赈灾流程、增加蠲赈额度、提高赈济标准等方面有较大进步，救灾法律体系也在不断调整中臻于完备。直隶总督方观承认为这一时期的赈灾规模可谓“自古及今，得未尝有”。
嘉道以降，救灾法律在国家立法层面基本保持稳定，只进行局部调整和优化；地方救灾立法有一定发展，各地根据赈灾实践进行了一些因地制宜的补充和变通。晚清救灾法律开始进行近代化转型的尝试。一方面，鼓励民间力量参与救灾；另一方面，加强对救灾资金和物资的管理监督，制定更为严格的规章制度。
救灾法律体系构成
与现代多元主体广泛参与不同，在清代前中期，国家是救灾职能的主要承担者，依托各级行政机关及其官员展开赈济活动。故此，清代并无专门救灾法典，救灾法律主要以行政法规、刑事法律和地方性法规为载体，散见于会典、则例、律例和省例当中，多种法律交叉联动，共同构建起覆盖灾害救济全流程的法律体系。
《钦定大清会典事例·户部·蠲恤》对救灾流程进行了详细规定，具体包括救灾、赈饥、平粜、贷粟、蠲赋、缓征、贩运、劝输、兴土功、抚流亡、奏报之限等，涵盖赈前准备、赈济过程和赈后措施三个阶段。赈前准备是灾荒发生后，地方官员按行政层级逐级汇报人员伤亡、财产损失等情况，主要涉及报灾时限、勘灾程序、赈济标准等，是赈济活动顺利开展的前提。赈济过程是在前期收集信息的基础上，按照受灾等级发放钱粮的措施，既包括针对个体灾民的救灾、赈饥，也包括针对受灾区域的兴土功、抚流亡等。赈后措施是指为尽快恢复生产生活秩序，国家通过税收减免、钱粮借贷等手段帮助灾民进行灾后重建，具体措施是平粜、货粟、蠲赋、缓征等。
赈济活动依托地方各级行政机关及其官员展开，官员是制度的执行者。为了保障赈济效率和效果，清代从奖励和处罚两个方面规范官员行为。《钦定六部处分则例·户部·灾赈》从报灾、勘灾、赈恤、蠲免等方面规定了官员责任及奖惩。
实心办赈者享受授官、升职等嘉奖，违法则被追究法律责任。官员责任按性质分为公罪和私罪两种。公罪指官员在执行公务过程中并非出于私心导致的违法后果，或者虽然因为私事获罪但为过失行为；私罪则指官员在执行公务中图谋私利，或与职务无关而有违官吏道德的行为。私罪的处罚重于公罪。如“报灾”条规定，匿灾不报是私罪，而报灾逾限则是公罪。
对救灾不力官员的行政处分分为罚俸、降级、革职三种。“勘灾”条规定，“倘有胥役、里保舞弊蠹民，州县官失于觉察者，降二级调用（公罪），故为容隐者，革职（私罪）”。行政法规中对办赈官员最为严厉的惩罚是革职，若革职仍有余罪，则交刑部议处，继续追究刑事责任。《大清律例·刑律·受赃》中的“因公科敛”条多次援引惩处官员冒领赈银案例。嘉庆十四年（1809年），山阳知县王伸汉冒赈两万三千余两并毒杀朝廷督察赈灾的官员，被判斩立决。
在清代救灾法律体系中，地方性救灾法规是对中央制定法的解释、补充甚至修正。地方性救灾法规或辑录于省例之中，或以救灾临时章程形式发布。省例是由省级行政主体发布的地方行政性法规汇编，为省级行政、司法的重要指引。
救灾临时章程是省级行政主体针对辖区内某一次或某一时段灾害发布的临时规定，具有较强的针对性和操作性。嘉庆年间，江苏巡抚汪志伊在办理赈灾时发现许多官员行动缓慢的重要原因在于章程未定，于是编辑九卷本《荒政辑要》，令属下受灾州县照章办理。该书成为江苏省办赈章程，并在很长一段时间内是各省地方官员的救灾指南和重要参考。
行政法规构建起多部门协作框架，形成具体救灾程序和量化标准；处分则例是刚性约束，意在确立官员救灾职责，严控官员救灾流程和行为，对部分严重违法行为追究刑事责任；地方性法规是对行政法规的进一步细化，是地方官员因地制宜制定的执行细则。清代救灾法律呈现出“形散神聚”的特征，构建起古代中国最为完备的灾害应对法律体系。
救灾法律的特点
清代救灾法律严整且灵活，为救灾提供了全面依据。其突出特点在于立法完备，程序规范；部门协作，措施多样。
清代救灾立法，从形式看，刑事法、行政法规与地方性法规有机配合，编织出贯穿灾害预防、灾害响应到灾后重建的全流程管理体系，构建起多维度、全链条的制度保障网络；从内容看，救灾各环节工作高度规程化，官员可以在既有框架内有条不紊地推进各项赈济工作。从流程来说，报灾、勘灾、赈济、官员奖惩、灾后修复及重建依次推进。从具体步骤来说，救灾分轻重缓急，坍房修费、贫民口粮、蠲缓钱漕、冬月煮赈、开春借粮等措施，根据灾民需求依次开展。
在部门协作的基础上，清代采取多种措施满足不同灾种的赈济需求。完备的法律制度和强大的行政系统是清代前中期救灾体系高效运行的基础。从行政系统纵向来看，清代中央、省、府、县按行政级别形成了以督抚为核心的救灾逐级负责制。督抚在中央和地方间起上传下达作用，接到灾害信息后，一边收集基层灾情整理上报，一边部署本辖区救灾活动；中央赈济钱粮调拨下发后，一边派遣分发至灾区灾民，一边组织灾后重建。从行政系统横向来看，地方行政官员、地方驻军、盐政、漕运、河工、学政等官员，在各自职权范围内相互配合共同完成赈灾工作，例如地方驻军参与秩序维持和流民安置，漕运调拨赈粮，河工以工代赈。
同时，赈济措施灵活多样，摘赈优先救助急难灾民，普赈保障基本生活。面对旱灾，先解决当前温饱，再借贷提供籽种，待丰收后偿还；遇到地震，先发药施粥搭建屋棚，意在急救安民，再对坍塌房屋拨付修葺费用，旨在恢复生产生活。不同灾种和灾情下，多种措施灵活搭配，发挥最大效用。
清代救灾法律的立法已十分完备，然而，在执行中也暴露制度漏洞。
官员匿灾不报，勘灾不实。《大清律例》“检踏灾伤田粮”条规定，对勘灾时不按规定委派官员、受指派官员不亲自踏勘及上报灾情不实等情况，按其造成后果分别处以笞刑和杖刑。但各省地形地貌、每次实情差别巨大，执行该条效果千差万别，有时官员为规避责任选择匿灾不报或伪造勘灾结果。
贪赃枉法和徇私舞弊。乾隆四十六年（1781年）甘肃冒赈案震惊朝野。甘肃布政使王亶望伙同本省各级官员在长达七年的时间里向朝廷虚报旱灾，侵吞赈银，涉案金额近三百万两，涉案官员200余人。案发后王亶望等57人坐罪处死，56人发配边疆。因被追究责任官员过多，致使该省“本年计典不照例举行”。
救灾法律演进史表明，完备的法律体系、高效的执行体系、严密的监督体系是防灾减灾救灾的核心所在。
【作者单位：中国矿业大学（北京）文法学院法学系】
