今天是：
司法领域中的“积案”是指违反审限制度而积压未结的案件。传统中国理讼断狱皆有程式，“失出入以外之责，最著者莫若诉讼之时期一事，历代各有规定，俾无罪者免久系不决之苦”。限期理讼断狱对保障百姓利益、规范官吏责任、维护社会秩序发挥了重要作用。积案问题是清朝的司法症结和治理难题，“词讼”(又称为“细故”)和“案件”(又称为“重情”)均存在被积压的情形。顺治元年(1644年)，清廷认可孙襄“以清狱宁人、讼简刑清”为问刑衙门“第一义”的观点，逐步完善理讼断狱法规。顺康雍乾时期，官方有大量清理积案的实践，两次厘定审限制度，制定一系列案件定期汇报制度;乾隆晚期，吏治衰颓，功令废弛，积案渐增;嘉庆以降，积案问题集中爆发，百弊丛生;及至晚清，时事日艰，积案问题愈演愈烈。
制度内外：清朝积案问题的成因
有些案件具有一定的审理难度，因而久拖难决。“原被人等远出生理，回归无期，难于审结”“案涉疑难，每多延宕”“关提犯证不到，以致案延不结”。具体个案难结原因有异，清朝亦建立相关的展限、扣限、疑案处理制度。但一些制度内外的因素导致清朝积案丛集更具一般性。一 言以蔽之，是案件“量”上的增多和审理“质”上的下降形成的矛盾和张力。
案件“量”上的增多。一方面，乾嘉转型时期人口增长、世风日下，民众对资源的争夺更激烈，进入公门的案件增多。道光三十年(1850年)，清朝人口达到4.1亿，200年间增长近3倍，人均资源占有量大幅减少。“自好者居然有沟壑之忧，不肖者遂至生攘夺之患。”在地方几乎只靠正印官理讼断狱的架构下，这也意味着司法资源的人均占有量减少。1819年，平均每名州县官“督临着数百个村庄和平均250000人口”。尽管各地的政务繁简不同、诉讼实态有别，但“案多人少”是当时的社会现实。移民和会党浪潮也此起彼伏，给社会带来了种种不安。晚清门户洞开，民教争讼案件随之增多，审结不易。“近年教民日多，民教争讼之案往往恃教为护符，而领事、教士从中干预。”此外，灾害频发、民生日蹙，也造成社会问题的累积与爆发。另一方面，客观司法环境鼓励诉讼。清廷为祛除信息壅蔽而开放言路、鼓励京控，法律条文的确定化使得民众对诉讼结果有一定的预期，而出现缠讼、翻控的情形，部分生监群体代作呈词、教唆词讼也加剧了这一情形。
审理“质”上的下降。一方面，司法官员素质低下造成审判质量降低。一是吏治衰颓，司法官员因循怠忽，刑名能力有限。嘉庆朝御史王嘉栋访闻“山僻小县，往往以地僻事简，耽于安逸。至于附省首邑及地当冲繁之缺，则又终日奔走衙门，伺候上官酬应，差使往来络绎，于地方公务转或视为后图，即在勤干之员，亦无暇悉心经理。以致诸务因循，案牍丛积。”清廷不得不勅下各省督抚严饬州县勤察民生，力除积习;二是奸吏蠹役等舞奸弄弊，造成司法腐败。御史程伯銮曾说：“顾思积案之由，其于官员之玩延者犹少，成于差役之操纵者尤多。而操纵之弊，莫若漏规一项尤为可恨!”另一方面，在行政司法合一的机制下，司法资源未能有效应对与日俱增的狱讼挑战。一是地方既缺少专门的司法机构和人员，又匮乏办公经费，还受到证据规则、刑讯制度、勘验技术等的制约。如受技术手段的限制，断狱尤重口供，务必取具输服供词，刑讯逼供、屈打成招在所不免，各式非刑和黑牢层出不穷;二是逐级审转复核制和官员连坐制导致官员之间包庇、回护，上司既不依法考核属员，也不遵例亲提案件，造成案延民累。
总之，案件难结受到案件本身、当事人、客观社会情势、司法环境的变化、司法官员的素质以及行政司法合一机制等诸多因素的影响。许多案件未被速审速结，是因为多方力量在其中角逐，导致蔓延拖累、不易裁断。清朝积案问题具有时空分布不均、类型多样的典型表征，造成政治失序、司法不公、吏治腐败、民生受困、社会发展迟滞等诸多危害。
全面施治：清朝积案问题的应对
政平讼理是传统社会清明政治的体现之一。清朝为防治积案问题，坚持官民并治、央地统筹，防治结合、正本清源，临事创设、持续改进的思路与方针，从法律、政治、教化等方面采取了较多细致的做法，产生了一定效果。
官民并治，央地统筹
一方面，清朝为防治积案问题，从官方与民间两大群体、中央与地方两大维度、实体与程序两个方面制定并完善相关立法。一是严于治官，改善吏治。大清律、《大清会典》、则例等对案件速断和公正审理都作出了严格规定，官吏违反相关法律将受到罚俸至革职的行政处分，如出现故勘平人、讳盗诬良、受财枉法裁判等情形将受到刑事制裁。二是严格立案程序，规范诉讼秩序。民众诉讼须遵循一定的程式，控告的内容和提供的证据均须达到让地方官员“准理”的相对重要程度，否则将面临“不准理”或“立案不行”的后果。清廷通过持续立法，不断完善诉讼秩序和审级制度，打击越诉、诬告、投匿名文书告人、教唆词讼的行为，还出台灵活的单行刑部通行章程规制审断问题。地方省例或通饬、地方大员奏准的清讼章程也根据实际细化或补充国家法，对防治积案问题发挥了一定作用。
另一方面，依靠行政手段牵引与规范。一是形成积案定期奏报机制，分别奖惩。雍正朝制定自理词讼按时报告上级制度;嘉庆十二年(1807年)确立直省督抚莅任伊始奏报积案情形制度;嘉庆十五年(1810年)制定督抚每半年奏报京控案件审结情况制度。二是勒限清理，扫数完结。在一定期限内将积案全部清理，这是各地制定的清讼章程的重要组成部分。大员随时跟进清理进度并奏报，直至所有积案审结为止。三是加强对书吏、幕友和衙役的约束。清朝一再严禁胥吏高下其手，杜绝书差染指，裁汰逾额差役。四是组建专业化队伍和准司法机构处理案件，打破僵化的案件管辖制度，集中优势司法资源审理案件。
防治结合，正本清源
一方面，通过教化改善民风。首先，宣讲圣谕律例，使得民众崇尚良法美意，从源头上减少人际纷争、防止缠讼滥诉，从而减少诉讼数量。其次，严禁生衿涉讼，重视士风培养。让有功名之人远离鼠牙雀角，打击生衿帮作呈词、诉状的行为。最后，重视官箴教育，培养勤勉供职、清正廉洁的司法官员。由于道德教化需长期坚持，收效较缓，因此这些教化手段主要作为清理积案的辅助措施适用。
另一方面，坚持多元解纷路径。受司法资源、人际关系、诉讼成本等因素的影响，清朝注重宗族、乡约、地保、行会、邻右等民间力量对矛盾的化解和细故的调解，也重视发挥保甲制度的治安防控、基层治理、互助应急等功能。在官方主导下设置的人员和组织不仅负责调解民间纠纷，还监督乡民的行为，一定程度上减少了案件的发生。学者俞江指出：“清代州县细故审理逐渐形成和解优先的做法，州县官通常促使或命令当事人寻求调解，由此形成多元的结案形式，批词和判词外，息呈、销呈、保状、甘结等均是重要的结案形式。”
此外，清朝不断健全救荒体系，对保障民生、化纷止争、抑制诉讼起到了一定作用;不断完善田房交易规则和程式，有助于推动确权止争。
临事创设，持续改进
清朝中后期积案问题渐趋严重，采取了临事创设专门的清讼机构，培植专业的清讼人才，并持续改进积案问题的防治举措。各地纷纷设立了发审局、清讼局、发审处、发审公所等机构，有专门的人员、经费、职掌及相应活动。最晚于嘉庆五年(1800年)，山东设置了发审局。清朝中晚期，各首府遍设发审局。一些地方还设立用以培养、考核候补官员司法能力的专门机构，如陕西的学律馆，“遴派学律馆学习委员常川到馆，专办清讼事务，就各属所赍月报，稽核勤惰，开折呈报”。此外，清朝从中央到地方还对清讼办法持续改进。曾国藩的清讼事宜和清讼功过章程至少两次被清廷下旨推广于全国。光绪二十四年(1898年)七月，清廷又令各地增补道府功过章程。山东省在光绪初期参考曾国藩清讼事宜，并在实践中不断改进，对功过一条屡次增删。
清代积案问题是由多方面因素造成的，因此清廷采用全面施治策略予以治理。整体来看，清朝嘉道时期积案问题虽显著，但其时国家权力聚集于中央，尚能勉力支撑。及至晚清，内忧外患，积案问题更加棘手，清廷疲于应付，各地治理方式各异。
酌古准今：清朝治理积案问题的审思
虽然清朝的一些地方官僚为凸显治绩不免有抑诉、压讼，瞒报、漏报积案，粗放、简单销案息讼的情形;乾嘉社会转型之后，有限的司法资源由于人口增长、风俗日凋、吏治衰颓等因素更趋紧张。但清廷始终以政平讼理为目标，持续为治理积案问题设规立范、饬吏安民，贤臣循吏不断在实践中诫谕民众止争息讼、革新词讼月报程式、创制清讼章程，其治理思路和举措具有启示价值。
一是做实纠纷预防化解，减少诉讼增量。清朝在清理积案的同时，也预防积案问题的产生。因司法资源有限，州县户婚、田土、钱债纠纷通常先由当地保正、里长、族众、邻右、行会等调解，未经其调处径行报官者，官府一般会劝令回乡调处，调处不成最后方由官府受理。此外，清朝注重对民众进行法律宣教和道德劝谕，一定程度上改善了民风，减少了矛盾纠纷发生的可能性。“听讼者即其事、察其情，度之以理而后决之以法。”“让纠纷消弭于萌芽，从源头减少诉讼增量”是解决案多人少困境的治本之策。目前，我们应做实纠纷预防化解，促进“新乡贤”在定分止争中发挥积极作用，坚持和发展新时代“枫桥经验”，整合基层矛盾化解力量，健全非诉讼纠纷解决机制。同时，创新普法工作，加大普法力度，深入推进全民守法，从源头上化解矛盾，减少诉讼增量，促进和谐社会建设。
二是完善案件分流机制，动态合理调配司法资源。清朝根据多项标准对司法案件进行分类，对“细故”和“重情”倾注不同程度的司法力量，如提倡多种力量多种途径解决“细故”，减少了进入公门的案件数量;清朝中后期各省专门设置发审局，集中优势司法资源加紧审办上控案件。当下，应继续探索和完善案件分流机制，建立健全程序转换机制，畅通案件流转渠道。因各地域经济、文化发展不平衡，诉讼规模和类型亦有差别，我们应坚持既有的司法统计公报制度，充分利用统计数据，因时、因地动态合理调配司法资源，提高审判质效。
三是持续优化法官绩效考核制度，加强法官责任制。清人有言：“清讼为恤民之根本，功过即察吏之准绳。立法虽极周详，要在实事求是，况多方繁简不一，功过亦难执一以为衡，正本清源，得人则治。”清朝为监督案件审结速度和质量，将断狱理讼纳入官员考核标准。当下，面对案多人少的客观现实问题，单纯增加办案人员数量并非长久之计，而应在减少诉讼增量的同时，持续优化法官绩效考核机制，充分考虑审判质量、地方诉讼实态等因素，因地制宜、因案制宜，明确法官主体责任，加强法官队伍建设，不断提高司法人员素质。
【本文系教育部人文社会科学研究青年项目“国家治理视域下的清朝积案问题研究”(24YJC820006)的阶段性成果】
(作者单位：华中师范大学法学院)
