苏区时期粮食安全立法的探索与实践

  2024年6月1日，《中华人民共和国粮食安全保障法》正式施行，有效推动了粮食安全保障法治化进展。苏区时期，中国共产党虽未明确提出“粮食安全”的概念，但鉴于支援革命战争和改善群众生活的需要，先后制定颁布了一系列有关粮食安全的布告、训令、决议等法律法规，粮食安全立法体系实现了从无到有、从片面到立体的转变，成为中国共产党领导苏区革命和践行群众路线的生动缩影。

　　苏区时期粮食安全立法的主要内容

　　面对粮食供需失衡的问题，中国共产党秉承保障红军给养和改善群众生活的基本方针，持续推进粮食安全立法，将粮食生产、征集、流通、消费等纳入法律的调整范围，统筹解决粮食问题。

　　粮食生产立法

　　粮食生产是保障粮食安全的基础环节，也是粮食安全立法的关键领域。

　　1931年4月16日通过的《闽西土地委员扩大会决议案》明确规定，“凡新垦荒田，归农民所有，不收土地税，并得由苏维埃政府酌量情形予以物质上的帮助”，但禁止用以种植鸦片烟、建造地坟等。该决议案通过税收优惠，鼓励群众开垦荒地，并限制耕地用途，以尽可能地调整农业结构，发挥出耕地资源的最大效用。

　　在扩大粮食种植面积的同时，苏区政权还积极组织农业科学实验，改进生产技术，提高粮食单位面积产量。1933年3月通过的《闽浙赣省第二次工农兵代表大会土地问题决议案》要求各级政府必须筛选出最好的种子，“以乡为单位组织种子肥料研究所，吸收富有经验的农民参加研究工作，改良生产”。

　　粮食生产过程所出现的农具、耕牛、劳动力缺乏等问题，相关立法中也有相应的解决方案，如1934年5月5日《红“五一”工作的检查与对“五卅”工作的决议》规定：“发展犁牛合作社和农具种子牲畜经理处的工作，来解决农具耕牛和种子的困难，组织生产互助社，互换活路。”

　　粮食征集立法

　　革命战争局势变幻莫测，对粮食资源进行集中管理和调控，能够更有效地应对战争突发事件。

　　苏区政权先后发行多次经济建设公债，通过债券的方式向群众购买粮食。1933年7月22日发布的《中央执行委员会关于发行经济建设公债的决议》提出：“发行经济建设公债三百万元，并准购买者以粮食或金钱自由交付。”同日发布的《中共中央组织局关于收集粮食运动中的任务与动员工作的决定》也提出，“公债可以用粮食来购买”，销售公债所获现金也可以收购粮食。

　　随后，苏区政权在维护群众利益的基础上，以税收方式征集粮食。1933年8月发布的《川陕省苏维埃政府公粮条例》中要求各级政府在满足群众自身需求后，应分阶级、分年龄向苏区群众征收粮食，用作苏维埃政府公务人员、往来运输队、红军以及无生产能力者的日常伙食。

　　关于征集到的粮食如何储存的问题，相关法规也作出明确规定，如1933年5月27日发布的训令《关于倡办粮食合作社与建立谷仓问题》要求各地依据储积的粮食数量规划建设谷仓的数目，在还没有公共谷仓的乡苏，至少要建造一处能容纳三百石谷子的谷仓。

　　粮食流通立法

　　粮食流通是连接粮食生产与消费的中间环节，涵盖粮食价格、买卖、运输等方面。

　　一方面，苏区政权以市场调控机制为基础、法律强制力为后盾平抑粮食价格波动。如《川陕省苏维埃经济政策》规定，正常情况下苏维埃政府理应保证商业自由，不得妨碍商品市场，“只有在商业投机怠工，经济封锁足以危害供给人民群众以重要生产品的时候和地方，只有为着红军需要供给有必要的时候和地方，苏维埃政府可以对那些首先最必需的主要物品规定最高价格”。

　　另一方面，苏区政权主张粮食贸易应以满足内部军糈民食为前提，鼓励粮食内部流通，限制粮食对外输出。1930年3月25日通过的《经济政策决议案》规定：“禁止米粮输出白色区域，但赤色区域内仍要流通。”次年7月通过的《关于粮食问题决议案》规定：“苏区应发展粮食的买卖，鼓动群众到白区买粮食到苏区来。”《川陕苏维埃税务条例草案》则利用税收杠杆进行调节，对于粮食，可免入口税，但需交出口税，“得从值抽百分之二十起，以至抽百分之五十为止”。

　　粮食消费立法

　　出于优先保障军糈民食的迫切需要，苏区政权严格规范粮食用途，禁止使用粮食酿酒。

　　1930年2月通过的《粮食问题决议案》规定：“禁止用粘米造酒，以免耗费粮食。”《经济政策决议案》则要求“政府出布告禁止青米做酒”，但有特别情形可以暂缓。

　　此后，粮食用途的管制不再局限于禁止酿酒，而是扩展至米粉等制作过程中容易耗费粮食的食物。1932年3月16日《人民委员会对于春耕中之耕牛粮食问题的决议》提出：“禁止和减少制造耗费食粮之食品（如米粉米果等等的禁止，米酒之减少制造等）。”

　　各地根据粮食供需情况对上述禁令予以适当调整，但始终贯彻节约粮食的基本原则，如1932年7月31日公布的《福建省各县苏粮食部长联席会决议》新增相应的处罚措施，规定：“禁止把米拿去造粉干造烧酒。如查到有造粉干造烧酒的把他没收。”同年12月27日发布的《禁止粮食出口靡费》要求各级政府应“根据各地实际需要，限制粮食浪费，如做粉子、造酒、喂鸡等，并规定具体限制及取缔办法”。

　　苏区时期粮食安全立法的实践路径

　　粮食安全立法施行初期，效果并不理想，苏区出现质疑、观望和认同的明显分歧。因而，苏区政权通过设立行政机关、解释法规含义、拓宽普法途径等方式建构法律认同感，确保粮食安全立法落到实处。

　　设立行政机关，促进立法落实

　　法令行则国治，法令弛则国乱。苏区政权设立了纵横交错的粮食行政机关，负责粮食的储存、运输、调查统计等事宜，并执行和粮食相关的法令决议。

　　1931年10月通过的《湘赣苏区各级苏维埃政府暂行组织法》决定在省、县、区、乡苏维埃政府分别设立粮食部、土地粮食科、粮食委员以及经济粮食委员。同年10月28日发布的《鄂豫皖区苏维埃政府关于各种委员会工作概要说明》对粮食委员会内部作出更细致的划分，分别设立粮食储藏所、种子储藏所、粮食调查统计科和粮食运输栈。

　　除特定的粮食行政机关外，其他行政机关也会负责粮食事宜，如《人民委员会对于春耕中之耕牛粮食问题的决议》要求各地政府立即切实执行春耕训令，并向群众报告和解释春耕训令的意义。1933年2月1日发布的《春耕计划》要求各级土地部必须根据本地实际情形，制定出更具体的春耕计划。

　　这种粮食行政机关与其他行政机关跨部门协作的模式，既为粮食安全立法的逐级落实奠定了坚实的组织基础，也为提高执行效率提供了有力支持。

　　解释法规含义，形成良性互动

　　囿于受教育程度，苏区群众认知水平普遍较低，难以理解专业的法律术语。

　　苏区政权选择使用通俗易懂的语言来解释法规，避免使用法言法语或复杂的表达方式，如《川陕省苏维埃政府公粮条例》开篇即解释“公粮”的基本含义，即群众在数量规定范围内自愿捐助的粮食，从而便于群众理解法律术语。

　　在此基础上，还强调“必须向广大群众解释收公粮、实行累进税的意义，按照公粮条例、工农税务局条例进行”，以免造成不必要的误解，损害苏区政权在群众心目中的形象。

　　苏区政权还通过“问答”方式解答群众所提出的相关问题，如《粮食问题问答》对公粮如何征集作出详细解释，“如收获谷子不多，五背不收公粮，如田少另分得旱地补充的收得谷子，得和收得旱粮一起计算”。

　　针对各级苏维埃政府难以理解和适用苏维埃临时组织大纲之规定，导致各级组织运行紊乱，无法发挥应有职能的问题，苏区政权还专门发布《苏维埃组织法及各种委员会的工作概要说明》，其中就有对粮食委员会职能的详细解释，即负责管理粮食和种子的储藏、苏区内外粮食数量的调查统计以及粮食的运输。

　　拓宽普法途径，引导知法守法

　　苏区时期的粮食安全立法整体反映出柔性特征，缺乏强制力作为支撑，其约束力主要取决于群众道德情感，而道德情感是在社会环境氛围的影响下逐步形成的。

　　苏区政权在制定粮食安全立法时，也定有配套的宣传纲领，如《春耕运动宣传要点》《春耕宣传大纲》。据此，苏区政权利用书籍、报刊发表法律文本，如《人民委员会对于春耕中之耕牛粮食问题的议决》《为发动群众节省谷子卖给粮食调剂局》等先后在《红色中华》刊发，使苏区群众初步知悉粮食安全立法的内容。还“经常将生产情形，做墙报及做稿送来红色中华登载”，对先进典型事迹进行深度宣传报道，发挥榜样的引领带动作用。

　　苏区政权还要求“各级政府须用本地土话，将春耕计划与意义，编成山歌、小调、剧本”。这些歌曲话剧深受苏区群众喜爱，每当春耕巡演团经过学校，都可以听到儿童团的春耕歌声：“春耕好，春耕好！今年春耕要提早……”由此可见，多样化的普法途径营造出热烈拥护粮食安全立法的社会氛围，持续感染苏区群众，引导他们知法守法。

　　苏区时期，中国共产党深刻认识到粮食问题的重要性，围绕粮食生产、征集、流通和消费等环节构建粮食安全立法体系。尽管受制于战时环境、思想认识等因素，粮食安全立法不可避免地存在局限性，但苏区政权通过设立行政机关、解释法规含义、拓宽普法途径等方式促使粮食安全立法落到实处，有效缓解了苏区的粮食危机，使苏区取得革命战争的阶段性胜利。

　　这为后续陕甘宁边区乃至新中国粮食安全立法提供了立法范式，更为新时代粮食安全保障法的形成和发展提供了理论基础和经验借鉴。正确审视苏区时期粮食安全立法的探索与实践历程，从中汲取经验，对于充分发挥法律稳定性和确定性的优势，牢牢把握粮食安全的主动权，全方位夯实粮食安全的法治根基具有重要意义。

　　【本文系江西省研究生创新专项资金项目（YC2023-S623）的阶段性成果】

　　（作者单位：江西理工大学中央苏区法制研究中心）